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《湘潭市历史建筑和历史文化街区保护条例(草案•二次审议稿)》立法听证报告

湘潭市人民政府法制办公室 fzb.xiangtan.gov.cn 发布时间:2017-09-29 【字体:

 

《湘潭市历史建筑和历史文化街区保护条例(草案二次审议稿)》

立法听证报告

  

根据《中华人民共和国立法法》和《湘潭市人民代表大会常务委员会立法听证办法》的相关规定,2017829日上午,市人大常委会法制工作委员会、市人民政府法制办公室联合组织召开了《湘潭市历史建筑保护条例(草案·二次审议稿)》立法听证会。

 

  一、听证会基本情况

 

  (一)听证事项。1.《草案·二次审议稿》第十七条、第十八条关于预先保护制度的规定是否合理、可行;2.《草案·二次审议稿》第二十条、第三十一条、第三十二条、第三十三条、第三十四条等条款关于非国有历史建筑保护责任人权利和义务设置的规定是否合理、可行;3.《草案·二次审议稿》第二十三条、第二十八条、第二十九条、第三十条等条款关于历史建筑和历史文化街区核心保护范围内建设活动限制的规定是否合理、可行。

 

  (二)听证陈述人。通过报纸网络公开征集、专门邀请等形式,产生出席听证会的陈述人共14名,其中包括人大代表、政协委员、相关行业从业者、法律专家和社会公众代表等各界人士,具有一定的广泛性和代表性。

 

  (三)听证人。参加听证会听取意见的共有6名同志,由市人大常委会办公室、市人大内司委、市人大城环委、市人大常委会法工委、市人民政府法制办等相关单位负责同志组成,市人大常委会委员、法制委主任委员、常委会法工委主任罗伟主持听证会。

 

  二、听证陈述人主要观点及理由

 

  (一)关于预先保护制度的规定是否合理、可行。

 

  共有12名听证陈述人发表了意见。

 

  有的陈述人认为预先保护制度条款所占编幅较少,内容过于抽象,建议将其设置得更为具体和细致;有的建议将预先保护的范围扩大到对历史文化街区的保护,将预先保护制度条文调整到“历史建筑和历史文化街区保护”章节;有的建议将预先保护造成损害的补偿范围、补偿标准、获得程序等进一步明确;有的认为预先保护最长6个月的期限过长;有的认为48小时内组织初步勘验的时限过长,建议发现预先保护对象,应立即组织勘验;有的建议将历史建筑所有权人纳入专家委员会。

 

  有的陈述人认为预先保护制度的设计有其必要性和合理性,但它的具体程序,包括补偿范围和标准等,在地方性法规中不应规定太细,均应由相关职能部门根据部门职责和现实管理需要,完善相关制度,对相关程序、范围等进行进一步细化;有的认为,因历史文化街区的认定权限在省人民政府,预先保护制度的适用范围应只针对历史建筑;有的认为条例中规定的6个月期限和48小时期限是一个指导性的兜底期限,具体操作应由相关职能部门在期限范围内根据不同情况,自主操作;有的认为历史建筑所有权人的意见应作为利害关系人在听证和征求意见等环节听取,因其掌握的信息有限,不应纳入专家范畴。

 

  (二)关于非国有历史建筑保护责任人权利和义务设置的规定是否合理、可行。

 

  共有11名听证陈述人发表了意见。

 

  有的陈述人认为非国有历史建筑保护责任的义务为条例创设的义务,缺乏正当性依据,代管人和使用人作为保护责任人同样缺乏正当性依据,二者应无义务对历史建筑进行修缮和维护;有的认为维护修缮费用由保护责任人承担,有失公允;有的认为政府补助的规定过于抽象,补助的数额如果无法抵消实际支出,则具有不可持续性;有的认为当历史建筑发生毁损危险时,保护责任人履行保护义务,可能通过行政途径或者诉讼途径保护权益,建议考虑由相关部门通过提供法律援助的方式解决费用支出问题;有的认为,在权益转移告知条款,在转让、出租外还存在委托他人代管的情形,建议增加此类情形;有的认为,要充分调动相关产权人的积极性才有可能让条例落地。相关产权人在对历史建筑的保护过程中牺牲了部分私权,应从精神层面和物质层面对其给予补偿;有的建议增加“鼓励民间团体依法参与历史建筑和历史文化街区的保护和管理”条款。

 

  有的陈述人认为条例的立法目的是弘扬和传承湘潭优秀历史文化,根据《物权法》《立法法》《城乡规划法》《历史文化名城名镇名村保护条例》等上位法的规定,以及湘潭市历史文化遗存保护的现实需求,在赋予历史建筑所有权人一定权益的同时,限定一些义务,具有合理性;有的认为由产权人、代管人或者实际占有人和使用人承担维护修缮费用,本身即是对自身财产权益等相关权利的维护,按照相关规定进行修缮,会让历史建筑实现保值或增值,并不违反公允原则;有的认为在条例中对于政府补助的规定,如果规定过细,容易造成法律条文冗长,破坏整体协调性,对于经费方面的管理制度,应制定相关实施细则。

 

  (三)关于历史建筑和历史文化街区核心保护范围内建设活动限制的规定是否合理、可行。

 

  共有9名听证陈述人发表了意见。

 

  有的陈述人认为要求历史建筑和历史文化街区核心保护范围内的私产所有者按照历史建筑新改扩的要求进行建设,在不懂技术的情况下,一是难以做到,二是请专业人员进行建设,会增加成本;有的认为应对历史建筑核心保护范围进一步具体明确;有的认为应对建设活动的范围进一步进行解释。

 

  有的陈述人认为根据紫线管理办法和名城名镇名村保护条例的相关规定,在历史建筑核心保护范围内,原则上是禁止建设的,但是建设公共基础设施等除外,条例第28条主要就是对这个方面的规定;有的认为在实际工作中,城乡规划主管部门在对历史建筑建设行为出具规划许可前,会有一个规划设计要点,然后由建设方委托有资质单位出具设计方案,同时对施工单位有资质要求。借助第三方的技术力量,就可以解决技术力量不足的问题。有的认为建设费用和成本问题,应进行调查研究,拿出原则性意见,以便条例出台后能够得到有效实施。

 

  三、处理建议

 

  (一)关于预先保护制度的规定是否合理、可行。

 

  关于预先保护制度条款篇幅、内容方面的意见。综合研究分析,认为预先保护制度在《条例(草案)》中已经单独设置了两条,条文较长,所占篇幅较大,且对于预先保护制度的关键性内容如程序、时限都作了规定,但所提意见有其合理性。对此,建议对预先保护对象的范围进一步缩小为“具有保护价值且存在损毁危险的建(构)筑物”。同时,将第十七条第一款通过普查启动预先保护的主体修改为“县(市、区)人民政府”。同时,对预先保护制度的程序规定进行了修改调整。

 

  关于将预先保护的范围扩大到对历史文化街区的保护,将预先保护制度条文调整到“历史建筑和历史文化街区保护”章节的问题,因为历史文化街区的认定权在省级人民政府,其认定的标准及程序、时限,市一级难以掌握。在综合考虑湘潭目前历史建筑多以单栋、零散分布为主的现状以及预先保护制度本身是对公民民事权利的限制,不宜将预先保护范围扩展过大,建议仍采取《条例(草案)》现有处理方法。

 

  关于“是否明确预先保护制度补偿范围、补偿标准、获得程序”的问题,考虑到预先保护是《条例(草案)》创设的一项制度,如何确定补偿范围和标准等,需要由相关职能部门根据部门职责和现实管理需要,完善相关制度,对相关程序、范围等进行进一步细化。因此,建议仍采取《条例(草案)》现有处理方法。

 

  关于预先保护制度有关时限规定的问题。综合考虑,我们认为现有规范更符合立法原意,既具有一定的灵活性,又结合工作实际便于操作。因此,建议仍采取《条例(草案)》现有处理方法。

 

  关于历史建筑所有权人是否应当纳入专家委员会的问题。考虑到历史建筑所有权人在带有自身利益的情况下,参与到具有中立性、公正性、专业性的专家委员会,可能会影响到专家委员会意见的独立和公正,所以,建议仍采取《条例(草案)》现有处理方法。

 

  (二)关于非国有历史建筑保护责任人权利和义务设置的规定是否合理、可行。

 

  关于非国有历史建筑保护责任人义务的问题。讨论认为:确立历史建筑保护责任人制度有利于历史建筑保护工作的落实到位,而且与上位法立法精神相吻合(国务院《历史文化名城名镇名村保护条例》第三十三条明确规定了历史建筑所有权人的维修和修缮义务),但将所有权人的义务进一步扩展到代管人、使用人,涉及到民事法律关系,不宜由地方性法规进行规范,因此,建议对其意见予以采纳吸收,删除将代管人和使用人作为保护责任人的规定。在实践中需要代管人或者使用人承担维护修缮责任的,可以根据有关民事法律的规定处理。

 

  关于维护修缮费用是否由保护责任人承担以及政府补助的规定过于抽象的问题。由于前面采纳意见,拟将保护责任人限定在所有权人,同时根据国务院《条例》三十三条的规定,所有权人有义务对历史建筑进行维护修缮,其费用承担问题应严格按照上位法表述,建议删除“保护责任人承担相应费用”。至于政府如何在实践中予以补助,应当根据具体情况进行处理。建议仍采取《条例(草案)》现有处理方法。

 

  关于当历史建筑发生毁损危险时,保护责任人履行保护义务,可能通过行政途径或者诉讼途径保护权益,建议考虑由相关部门通过提供法律援助的方式解决费用支出的问题,民事、刑事、行政三大诉讼法及国务院法律援助条例对于法律援助的情形都有明确的规定,地方性法规不宜涉及。

 

  关于在权益转移告知条款,在转让、出租外还存在委托他人代管的情形的建议,有其合理性。建议采纳。

 

  关于充分调动相关产权人的积极性以及对相关产权人从精神层面和物质层面对其给予补偿的建议;在条例中已经作了规定。建议仍采取《条例(草案)》现有处理方法。

 

  关于增加“鼓励民间团体依法参与历史建筑和历史文化街区的保护和管理”条款的建议。在条例中已经将社会力量参与进行了规范。建议仍采取《条例(草案)》现有处理方法。

 

  (三)关于历史建筑和历史文化街区核心保护范围内建设活动限制的规定是否合理、可行。

 

  关于要求历史建筑和历史文化街区核心保护范围内的私产所有者按照历史建筑新改扩的要求进行建设,成本增加且难以实施的问题。本条例根据上位法相关规定,在历史建筑核心保护范围内,除建设公共基础设施外,原则上是禁止建设活动的。建议仍采取《条例(草案)》现有处理方法。

 

  关于历史建筑核心保护范围进一步具体明确的问题。在本条例中不宜规定过细,而应由实务部门在操作中根据历史建筑现状具体划分和明确。建议仍采取《条例(草案)》现有处理方法。

关于对建设活动的范围进一步进行明确的建议。本条例关于建设活动的规定均采用相关上位法规定。建议仍采取《条例(草案)》现有处理方法。

 


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